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中共中央、国务院重磅发布:管理会计助力国家治理

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浏览:- 发布日期:2019-02-20 17:43:17【
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对此,元年管理会计研究院认为:将绩效管理与预算管理相融合,是管理会计理念、方法在政府财政资金管理领域的落地和应用。在此意义上,财政部会计司于今年6月发布的《行政事业单位管理会计应用指引》(征求意见稿)已经提前为政府及公共服务领域预算绩效管理的全面实施做了铺垫。

管理会计支撑

政府预算绩效管理体系建设

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是以支出结果为导向的预算管理模式。通过把绩效理念、绩效要求贯穿到预算管理的各个环节,强调花钱必问效、无效必问责,实现优化财政资源配置、提升公共服务质量的目标。

20世纪90年代,特勒·盖布勒与戴维·奥斯本在《改革政府》中指出,政府的预算制度更应该有结果的导向性,预算制度更应该重视绩效改革。在我国,预算绩效管理也并非是一个新鲜事。早在十几年前,我国就开展了对预算绩效管理的探索并取得了一些成效。比如在中央财政层面,逐步将重点项目绩效目标、绩效评价结果随同预决算报送全国人大,并向社会公开。

然而,总体而言,我国预算绩效管理尚未获得广泛全面的执行,带有地域性、行业性、部分性的显著特征。具体问题包括重投入轻管理、重支出轻绩效;尚未覆盖所有财政资金,一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出,克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生;绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立等。

这些问题极大地影响了财政资金的使用效益。要彻底改变预算管理中的痼疾,提高政府和行政事业单位资金的使用效益,就必须在政府和行政事业单位预决算管理中大力发展和应用管理会计,提高行政事业单位财务管理水平、降低行政成本。

管理会计主要是利用有关信息开展预测、参与决策、规划未来、控制和评价经济活动,为企业和行政事业单位(以下简称单位)内部管理服务。管理会计可以广泛运用于财政预算编制和执行过程中,通过深入分析,对预算、决算多环节、多流程的信息进行综合考量、比照分析、发现问题、规范管理等,有助于提高预算编制水平,增强预算执行约束力,切实提高财政资金使用效益。

构建全方位、全流程、全覆盖的

预算绩效管理

《意见》提出要构建全方位、全流程、全覆盖的预算管理,这是当前国际上大部分市场经济国家预算绩效管理的普遍路径。

全方位是指在政府预算、部门预算、项目预算、财政政策中全方位地执行预算绩效管理。意味着各级政府收支、部门和单位资金以及政策和项目资金将全面纳入绩效管理,收入要讲求质量,支出要高效配置。

全覆盖是指将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理,并加强四本预算之间的衔接。这是我国首次提出预算绩效管理要覆盖四本预算,不仅注重财政支出绩效,而且注重财政收入绩效、财政政策绩效,完善了预算绩效管理的覆盖面,较过去有了重大突破。

全流程是指将预算绩效管理的理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程,构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统,包括建立绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控、开展绩效评价和加强结果应用等内容。这意味着实行预算绩效管理的关口将由以事后为主全面前移至事前,基于管理会计实时控制的思想和方法,实现对预算绩效管理的事前、事中和事后控制。同时,这个全流程的控制将形成一个闭环,基于事前评估、事中控制和事后评价反馈的长效机制,覆盖到政府财政资金使用的全过程,并逐步提升财政资源配置效率。

全方位、全流程、全覆盖的政府预算绩效管理体系,其本质与企业全面预算管理的思想是一样的。全面预算管理是对企业未来的经营活动和相应财务结果进行充分、全面的预测和筹划,并通过对执行过程的监控,及时指导经营活动的改善和调整。它的核心是全员、全流程、全方位。而政府预算绩效管理是基于国家战略目标,对政府未来的财政收支活动进行充分、全面的预测和筹划,并通过对执行过程的监控和绩效机制的落实,指导财政资金使用,优化财政资源配置。

落地中的难点问题

尽管全面实施预算绩效管理的号角已经吹响。然而,我们应该清醒地认识到,这是一项复杂的社会工程,具有长期性和艰巨性。

预算绩效管理是一种讲求过程透明和信息公开的管理活动。从流程上来讲,基于管理会计中预算管理和绩效管理的思想,其主要由绩效目标(预算目标)制定与分解、预算编制、过程监控和绩效评价与考核四个环节构成。绩效目标制定与分解、过程监控和绩效评价与考核是其中的难点问题。同时,信息化系统作为平台和支撑,是预算绩效管理得以全面实施的必要保障。

首先,目标制定与分解是预算绩效管理的起点。与企业不同,政府等行政事业单位的发展目标不是获得利润,而是制定国家战略和重大政策、提供公共服务等。因此,绩效目标的制定过程就是落实国家战略和重大政策的过程,是确定提供什么样的公共服务的过程。制定预算目标时首先应明确国家战略目标,分解制定地方发展战略,再进一步分解制定部门(单位)工作目标。基于国家层级的战略目标,多部门间可有效分配政策重点与专项项目,减少政策重复、项目重叠等现象,从根本上解决项目交叉重复设置、资金使用效果不佳的问题。

相比较企业基于清晰的盈利模式,易于量化计算的业绩指标,对政府和公共服务的目标的量化要复杂得多,有很多包括政治、文化等方面的障碍要消除。政府预算目标如何制定、是否科学,在判断时存在一定的主观性。同时,参与各方对政策的理解也不一样,导致预算目标在制定中容易主观化、形式化。这种情况下,积极探索和研究构建政府预算信息系统,充分利用大数据和智能技术,通过智能化的数据挖掘和分析,科学合理地制定预算目标将成为预算绩效体系实施中的长期课题。

其次,预算绩效过程监控是预算绩效管理体系运行中的核心问题。要建立长效机制以确保过程监控有效运行。一是通过建立事前绩效评估机制在前端发力,为财政资金的使用把好第一道关口。财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核,必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估,审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。二是要开展双监控。《意见》明确将实施预算和绩效双监控,即各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行双监控,发现问题要及时纠正。通过开展双监控,不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差,避免出现资金闲置沉淀和损失浪费,而且有利于及时纠正政策和项目实施中存在的问题,堵塞管理漏洞,确保财政资金使用安全高效。

再次,绩效评价与考核是预算绩效管理闭环系统中的最后一环。它涵盖两方面内容,一是提高预算信息获取及分析能力,提升预算透明度,建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系。不仅能够落实部门和资金使用单位的预算绩效管理主体责任,推动提高预算绩效管理水平,而且能够全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果,促进提高财政资源配置效率和使用效益。二是完善绩效管理的责任约束机制,建立预算安排与支出绩效挂钩机制。一方面地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。项目责任人对项目预算绩效负责,对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制,切实做到花钱必问效、无效必追责。另一方面,各级财政部门要将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩,将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对低效无效资金一律削减或取消,对长期沉淀的资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。

最后,构建预算绩效管理信息化系统是全面实施预算绩效管理的基础。在预算绩效管理的各个环节中,环环都要依靠高效的信息系统才能实现。以绩效指标体系的构建为例,要建立科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享的绩效指标,一定要立足多维视角和多元数据,依托大数据分析技术,运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等,提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。这些都必须基于信息系统的平台才能实现。

《意见》提出加快预算绩效管理信息化建设,打破信息孤岛数据烟囱,促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。这将为该领域的产品提供商提供广阔的市场空间。